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Se habla mucho sobre colegios profesionales sin entender que no se trata de meras asociaciones, sino que desempeñan un papel fundamental de delegación de competencias estatales a través de la Constitución Española.
Concepto jurídico de colegio profesional en el ámbito de las profesiones colegiadas
La colegiación obligatoria, establecida por ley, se imbrica con el carácter peculiar de los Colegios Profesionales en nuestro ordenamiento jurídico. Los Colegios Profesionales constituyen organizaciones característicamente públicas pero independientes de la Administración. Aunque los Colegios Profesionales no se encuadran en la organización del Estado, lo cierto es que desempeñan funciones originariamente estatales. El Estado ha venido a respaldar, a través del ordenamiento jurídico, la autoadministración por parte de los profesionales colegiados de la ordenación y control de su actividad profesional.
El aspecto fundamental para ubicar correctamente a los Colegios Profesionales viene constituido por las funciones públicas que tienen delegadas y, en especial, lo referente a deontología, ordenación de la actividad profesional y ejercicio de la potestad sancionadora.
Los Colegios deben ser definidos como corporaciones sectoriales de base privada y carácter institucional orientadas a fines de interés público en el desempeño de profesiones tituladas y colegiadas. Las organizaciones colegiales no se orientan exclusivamente a la salvaguarda de los intereses de los titulados adscritos, sino que se consagran, con especial intensidad, a la protección de las expectativas de rigor y profesionalidad que generan los colegiados en los destinatarios de los servicios que prestan. Su verdadero sentido institucional y el propio reconocimiento en el artículo 36 CE de los Colegios Profesionales se encuentra estrechamente conectado a la tutela de intereses públicos implicados en el ejercicio de las profesiones tituladas y colegiadas.
La colegiación es un acto obligatorio para ejercer profesionalmente
El acto de incorporación a un Colegio Profesional en el ámbito de una profesión colegiada no es un acto negocial, porque sus efectos no son reconducibles a la voluntad del sujeto otorgante, sino que derivan de la propia ley. Se trata de un acto de admisión a la corporación profesional que surte el efecto de incorporación del interesado al Colegio Profesional con la correspondiente atribución de derechos y deberes relativos a la condición de colegiado que se adquiere. La admisión como miembro del Colegio Profesional no tiene carácter discrecional sino reglado, es decir, el Colegio Profesional deberá limitarse a la comprobación de que el solicitante reúne los requisitos necesarios, básicamente de titulación académica, a los que se subordina la incorporación al Colegio Profesional, como requisito previo al ejercicio de la profesión.
Cabe reiterar que la existencia de los Colegios Profesionales sólo se justifica por un interés público que podría concretarse, en términos muy generales, en la tutela de bienes de terceros, jurídicamente protegidos, que pueden verse afectados por el desarrollo de la actividad de los profesionales titulados. El principio de legalidad deberá ser rigurosamente exigido cuando la regulación afecta a los derechos de los terceros o usuarios del servicio profesional. Sin embargo, este mismo nivel de exigencia no se puede extender a aquellos ámbitos que afectan exclusivamente a los colegiados cuyos derechos y obligaciones dimanan de la relación especial de sujeción que les vincula con los Colegios.
Resulta pacífico referirse a los Colegios Profesionales “como Corporaciones de Derecho Público reconocidas por el artículo 36 CE y dotadas de potestad normativa para la ordenación del ejercicio de las profesiones, si bien tales normas revisten naturaleza de normas reglamentarias materiales incardinadas a la propia ley de Colegios, bien directamente o a través de los respectivos Estatutos Generales”. Por tanto, la validez de las normas colegiales vendrá determinada por su adecuación al ordenamiento jurídico en su conjunto. Esas normas deberán además ser aptas para asegurar el cumplimiento de los deberes primordiales de todo colegiado.
¿Qué potestades públicas tiene un colegio profesional y en qué consisten?
La potestad de ordenación de la actividad profesional que tiene encomendada todo Colegio Profesional debe cumplir unas finalidades que resultan ineludibles, a saber: velar por la ética y dignidad profesional, proteger los derechos de los usuarios de los servicios profesionales, impedir la competencia desleal entre colegiados y evitar el intrusismo profesional.
Acotada de este modo, el Colegio Profesional puede garantizar la capacidad y responsabilidad técnica, económica y deontológica del profesional colegiado. El Colegio Profesional no tiene razón de ser cuando no es útil a este fin. Por ello, si se acuerda la creación de un Colegio Profesional se ha de tener en cuenta que, en la medida en que se van a ver afectados derechos fundamentales, sólo resultará constitucionalmente lícita dicha creación cuando esté justificada por la necesidad de asegurar un interés público dotándolo de protección.
En definitiva, el carácter esencial para la comunidad de estas funciones explica algunas características propias de las organizaciones colegiales: la necesidad de una ley para su creación, la obligatoriedad de la colegiación, sin la que carecen de sentido, y el monopolio de cada Colegio Profesional en el ámbito de la profesión colegiada de que se trate. De esta manera, las legítimas aspiraciones de los colegiados en relación a los intereses de grupo que les son propios habrán de ceder, en el ámbito colegial, frente al interés de la comunidad en la adecuada prestación de los servicios por parte de estos profesionales. Se trata, básicamente, de la ordenación y supervisión del ejercicio de actividades profesionales que exigen un importante grado de cualificación al incidir, en ciertos casos, sobre bienes jurídicos en íntima conexión con la dignidad de la persona como la salud, la seguridad, la integridad física o la defensa del honor. El Colegio Profesional, en tanto entidad corporativa de Derecho Público, se configura como el responsable último de garantizar ante la comunidad el ejercicio responsable y eficaz de las profesiones tituladas.
¿Existen límites a las potestades públicas de un colegio profesional?
Sentadas las premisas anteriores únicamente queda determinar hasta qué punto la Administración Pública Estatal y Autonómica pueden limitar el ejercicio de sus fines y funciones a los Colegios Profesionales.
Así, el régimen jurídico de actos de los Colegios Profesionales es indudable competencia básica estatal, puesto que al participar de la condición de Administración pública, la Constitución impone un estatuto uniforme en los aspectos básicos. La aplicación de los principios básicos del procedimiento administrativo y las garantías del procedimiento sancionador para los procedimientos disciplinarios, a los que los Colegios Profesionales no pueden ser ajenos, es una competencia ineludiblemente estatal.
La doctrina inicial del Tribunal Supremo, empero, planteaba serias dudas respecto a la aplicación del principio de legalidad sancionadora o del régimen de recursos. La STC 201/2013, de 5 de Diciembre, vino a arrojar luz sobre la cuestión. Así, el FJ 8 de dicha sentencia razona lo siguiente:
“La atribución a los colegios profesionales de la competencia sobre el régimen disciplinario de sus miembros, tanto en materia profesional como colegial, es un elemento inescindible de la propia naturaleza de estas entidades como «corporaciones sectoriales de base privada» o «entes públicos asociativos», titulares de un conjunto de potestades públicas que la Ley viene a delegar en favor de las mismas, entre las que se encuentran las de ordenar la actividad profesional de los colegiados. Las competencias colegiales de ordenación de la profesión han de ir acompañadas de las facultades coercitivas necesarias para hacer posible su ejercicio efectivo, pues como hemos afirmado, «las normas deontológicas aprobadas por los colegios profesionales o sus respectivos Consejos superiores no constituyen simples tratados de deberes morales sin consecuencias en el orden disciplinario. Muy al contrario, tales normas determinan obligaciones de necesario cumplimiento por los colegiados y responden a las potestades públicas que la ley delega en favor de los Colegios para «ordenar … la actividad profesional de los colegiados, velando por la ética y dignidad profesional y por el respeto debido a los derechos de los particulares» [art. 5 i) de la Ley de colegios profesionales], potestades a las que el mismo precepto legal añade, con evidente conexión lógica, la de ‘ejercer la facultad disciplinaria en el orden profesional y colegial’. Es generalmente sabido, por lo demás, y, por tanto, genera una más que razonable certeza en cuanto a los efectos sancionadores, que las transgresiones de las normas de deontología profesional, constituyen, desde tiempo inmemorial y de manera regular el presupuesto del ejercicio de las facultades disciplinarias más características de los Colegios profesionales.» (STC 219/1989, de 21 de diciembre, FJ 5)
Así pues, y en coherencia con la condición de los colegios profesionales como «entes corporativos dotados de amplia autonomía, para la ordenación y control del ejercicio de actividades profesionales» (STC 219/1989, FJ 3), son sus estatutos los llamados a regir prima facie la vida de corporaciones que gozan de naturaleza pública, en cuanto ejercen funciones atribuidas por la ley o delegadas por la Administración, siendo en consecuencia a éstos a quienes ha de corresponder la competencia sobre el régimen disciplinario de sus miembros, lo que hace que se haya calificado como una «remisión constitucionalmente legítima, [para] que sean los estatutos de cada colegio profesional los que especifiquen los cuadros de infracciones y sanciones que integren el régimen disciplinario de los respectivos colegiados» (ATC 59/2004, de 24 de febrero, FJ 3). Así entendido, lo dispuesto en el art. 6.3 g) de la Ley 2/1974 tiene el carácter de norma materialmente básica, dictada al amparo del art. 149.1.18 CE.
Señalado lo anterior, no cabe afirmar, sin embargo, que esa remisión de la regulación de la potestad disciplinaria a los estatutos colegiales, excluya radicalmente cualquier posible intervención legislativa en esta materia, pues la naturaleza de estas corporaciones como entidades asociativas de base privada a las que se atribuye o delega el ejercicio de funciones públicas, habilita también al titular de la delegación, en ejercicio de las funciones de tutela administrativa, a establecer «un conjunto de criterios delimitadores que ajustan la actuación de los diferentes estatutos de los Colegios profesionales a las necesarias exigencias de proporcionalidad que toda normativa sancionadora de desarrollo debe cumplir, al tiempo que garantiza también la observancia de la imprescindible previsibilidad que impone el principio de legalidad» (ATC 59/2004, FJ 3). Ello supone que, en materia de colegios profesionales, no cabe excluir ab initio, el establecimiento por el legislador competente de lo que hemos calificado como unas «pautas unificadoras mínimas, que se encuentran claramente dirigidas a garantizar el íntegro respeto de la exigencia de predeterminación normativa suficiente de las conductas punibles que impone el art. 25.1 CE y la proporcionalidad en las consecuencias sancionadoras que se apliquen a las distintas conductas» (ATC 59/2004, FJ 3)..
La doctrina de este Tribunal en relación con las infracciones y sanciones ha reiterado la conexión existente entre la competencia sobre la materia específica de que se trate y la competencia para establecer el régimen sancionador propio de dicha materia. De esta manera, la competencia del Estado para regular el régimen sancionador en una materia determinada tendrá el alcance que tenga su competencia normativa -básica o de legislación plena- en dicha materia. Correlativamente, las Comunidades Autónomas pueden adoptar normas administrativas sancionadoras cuando, teniendo competencia sobre la materia sustantiva de que se trate, tales disposiciones se acomoden a las garantías constitucionales dispuestas en el ámbito del derecho sancionador (art. 25.1 CE, básicamente) y no introduzcan divergencias irrazonables y desproporcionadas al fin perseguido respecto del régimen jurídico aplicable en otras partes del territorio (art. 149.1.1 CE); por todas, STC 130/2013, de 4 de junio, FJ 13 y jurisprudencia allí citada.
La aplicación del anterior canon de enjuiciamiento determina que corresponda al Estado, en ejercicio de su competencia normativa de carácter básico, la facultad de establecimiento de los criterios mínimos comunes del régimen sancionador aplicable en materia de colegios profesionales. En la actualidad, sin embargo, la normativa básica estatal [art. 6.3 g) de la Ley 2/1974] se limita a remitirse en bloque a lo que dispongan los estatutos colegiales. Dicha remisión, contenida en una norma de carácter preconstitucional, no veda que la Comunidad Autónoma, en ejercicio de las competencias de desarrollo que le corresponden, pueda adoptar normas administrativas sancionadoras, teniendo presente, en todo caso, que tales normas habrán de atemperarse a lo que pueda en su momento disponer el Estado en ejercicio de su competencia básica, pues «la anticipación de la normativa autonómica no invalida el carácter básico de la normativa aprobada con posterioridad por el Estado, con las consecuencias correspondientes para las normas de todas las Comunidades Autónomas en cuanto a su necesaria adaptación a la nueva legislación básica» (STC 69/2013, de 14 de marzo, FJ 3).
Por tanto, si la normativa autonómica estableciera un “numerus clausus” de conceptos sancionadores, dicha normativa sería palmariamente inconstitucional, en tanto que limitadora de la potestad disciplinaria de los Colegios Profesionales más allá de unas pautas mínimas que deberán contener los estatutos de todos los colegios profesionales pertenecientes al ámbito territorial de la norma promulgada.
En definitiva, un Colegio Profesional tiene competencia exclusiva en el ámbito de ordenamiento del ejercicio de una profesión colegiada, limitado únicamente por la normativa básica delimitadora y la propia Constitución Española.
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