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Se habla mucho sobre regulaciones profesionales sin entender qué es una profesión titulada, cuáles son los requisitos para considerar como titulada una profesión, y los efectos legales que comporta serlo.
Concepto jurídico de profesión titulada
Resulta nuclear establecer el concepto jurídico de “profesión titulada”, así como su relación con el carácter de profesión regulada en virtud del Art. 4.9.a) del Real Decreto 581/2017, de 9 de junio, por el que se incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva 2013/55/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre de 2013, por la que se modifica la Directiva 2005/36/CE relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales y el Reglamento (UE) n.º 1024/2012 relativo a la cooperación administrativa a través del Sistema de Información del Mercado Interior (Reglamento IMI).
En primer término, es al legislador estatal a quien compete considerar cuándo existe una profesión y cuándo esta profesión debe dejar de ser enteramente libre para pasar a ser profesión titulada. Y ello porque si una profesión titulada requiere un título académico, la competencia estatal en la regulación del ejercicio profesional resulta evidente a partir del momento que dicha regulación no puede desvincularse de las condiciones necesarias para la obtención de los títulos, ya que el artículo 149.1.30 CE establece como competencia exclusiva del Estado la «Regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales (…)»
Sólo, pues, a partir de la normativa básica estatal podrá admitirse la competencia de las Comunidades Autónomas para dictar las correspondientes normas de desarrollo y ejercer sus competencias ejecutivas en materia de regulación del ejercicio de las profesiones tituladas. En suma, es ésta y no otra la doctrina que debe extraerse de la interpretación que de esta materia ha venido realizando el Tribunal Constitucional. Así, tempranamente, la STC 42/1981, de 22 de diciembre, marcaría el deslinde de cuáles hubieran de ser los límites competenciales de las Comunidades Autónomas en esta materia, al indicar que:
«En efecto, en el ejercicio de sus competencias (…) relativas al ejercicio de las profesiones tituladas (…) la Comunidad siempre tendrá que partir, al menos, del contenido y efectos reconocidos a los títulos académicos o profesionales por el Estado, pues de otro modo vendría a regular su alcance, y siempre tendrá el límite de que cualquier desigualdad habrá de estar justificada y no habrá de ser discriminatoria ni podrá afectar a las condiciones básicas que garantizan la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos constitucionales (artículos 149.1.30, 14, 23 y 149.1.1 de la Constitución)» (FJ 5º).
Desde el punto de vista competencial el Tribunal Constitucional explicitaría, en la STC122/1989 de 6 de julio, que es competencia exclusiva del legislador estatal la determinación de cuándo una profesión deba pasar a ser una profesión titulada a partir del artículo 149.1.30 de la Constitución:
«Sobre la interpretación que haya de darse al precitado precepto constitucional, este Tribunal se ha pronunciado ya, en anteriores ocasiones. Así, en la STC 42/1981, de 22 de diciembre, se declaraba que la competencia reservada al Estado por el citado art. 149.1.30 de la Constitución comprende como tal «la competencia para establecer los títulos correspondientes a cada nivel y ciclo educativo, en sus distintas modalidades, con valor habilitante tanto desde el punto de vista académico como para el ejercicio de las profesiones tituladas, es decir, aquellas cuyo ejercicio exige un título (…) así como comprende también la competencia para expedir los títulos correspondientes y para homologar los que no sean expedidos por el Estado». (…) Es claro, por tanto, que la competencia que los órganos centrales del Estado tienen para regular las condiciones de obtención, expedición y homologación de los títulos profesionales se vincula directamente a la existencia de las llamadas profesiones tituladas, concepto éste que la propia Constitución utiliza en el art. 36 (…). Como ha declarado este Tribunal en la STC 83/1984 tales profesiones tituladas existen cuando se condicionan determinadas actividades «a la posesión de concretos títulos académicos», y en un sentido todavía más preciso, la STC 42/1986 define las profesiones tituladas como aquellas «para cuyo ejercicio se requieren títulos, entendiendo por tales la posesión de estudios superiores y la ratificación de dichos estudios mediante la consecución del oportuno certificado o licencia». Según señalábamos en esta última Sentencia, corresponde al legislador, atendiendo a las exigencias del interés público y a los datos producidos por la vida social, determinar cuándo una profesión debe pasar a ser profesión titulada, y no es dudoso que, con arreglo al texto del art. 149.1.30 de la Constitución, es el legislador estatal quien ostenta esta competencia exclusiva» (FJ 3º).
¿Qué requisitos deben cumplir las profesiones tituladas?
De la doctrina jurisprudencial expuesta debe concluirse que el condicionamiento o reserva de una profesión a la posesión de un título académico superior, corresponde en exclusiva al Estado en virtud del Art. 149.1.30 CE. Así pues, como señalara nuestra más autorizada doctrina «las Comunidades Autónomas puedan dictar leyes y normas complementarias sobre (…) ejercicio de profesiones tituladas» (entre ellas supeditar su ejercicio a la pertenencia a un colegio profesional) y, como se ha dicho, ello se verifica en las previsiones estatutarias contenidas en los distintos Estatutos de Autonomía sobre la regulación y el ejercicio de las profesiones tituladas. Si bien, debe insistirse, con la subordinación de que ello sea sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 36 -reserva de ley estatal para la regulación del ejercicio profesional- y 139 -«1. Todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte de territorio del Estado. (…) 2. Ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español»-, de nuestra Constitución. De modo que, la única técnica posible que garantiza la aplicación de esta disposición constitucional del artículo 139 en el contexto que nos ocupa, radica en que sea el Estado la única instancia que a partir de un título o títulos pueda establecer, ligadas al mismo, unas mismas actividades características del ejercicio de una profesión: LAS ATRIBUCIONES PROFESIONALES.
Ahora bien, resulta pacífico en nuestra doctrina que ello no basta para conformar una profesión titulada. Así, cuando por razones de interés público se regula el ejercicio de la profesión, la ley que lleve a cabo tal regulación habrá de contemplar, como mínimo, ya sea de forma directa o indirecta, la titulación requerida (con exclusión de otras), el ámbito de las atribuciones profesionales (competencias y funciones), y los derechos y obligaciones de los profesionales o las normas deontológicas en sus aspectos esenciales.
Por consiguiente, de la doctrina jurisprudencial enunciada debe concluirse que la noción de profesión titulada debe restringirse a las profesiones reguladas a partir de un título de educación superior de nivel universitario, y con un alcance del ámbito profesional definido por norma con rango de ley de ámbito estatal. Por tanto, resunta consustancial e indivisible que toda profesión titulada es, a su vez, una profesión regulada.
Dicha regulación, en el caso de las profesiones colegiadas, tiene lugar a través del requisito de obligatoriedad de pertenencia a colegio profesional, lo que anuda con las competencias de desarrollo atribuidas al espacio autonómico, dado que existen comunidades autónomas, como la de Andalucía, que tienen atribuidas las competencias de ejecución en materia de colegios profesionales y, por ende, sobre las profesiones colegiadas en virtud del Art. 79.3.b) del Estatuto de Autonomía de Andalucía
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